篇一：中国公共政策的展望
发展中的中国政策科学--我国公共政策学科发展的回眸与展望
政策科学作为一门以端正社会发展方向、引导社会全面进步为己任的新兴学科,自20世纪80年代中期引入中国至今,在我国已走过了10多年的光辉历程。它的兴起与发展,适应了我国改革开放和现代化建设的需要,受到了政界和学界的广泛关注。然而,作为一门相对独立的学科,中国政策科学尚处在发展和完善过程中,特别是在我国全面建设小康社会的今天,改革开放和现代化建设事业的进一步深化所带来的社会结构和社会生活的变化以及所提出的现实要求,使中国政策科学既面临着大好的发展机遇,又受到十分严峻的挑战。怎样把握机遇、如何应对挑战,以推动和促进中国公共政策学科的进一步繁荣和发展,已成为学界和政界普遍关心的重要而又紧迫的问题。本文试图在对政策科学及其在中国10多年来的发展状况作一简要回顾的基础上,对中国公共政策学科的未来发展做出展望。
一、政策科学及其在中国的兴起与发展
(一)西方政策科学的产生
无论是在中国还是在西方,对政策的研究都具有十分悠久的历史。在西方,早在亚里斯多德、柏拉图、阿奎那、马基雅弗利等古代贤哲的政治著作中就有许多有关政策和政策研究的论述,作为现代政策研究组织---思想库前身的智囊及智囊制度在西方国家也出现得很早。在中华民族5000多年的文明历史中,不仅涌现了诸如《史记》、《资治通鉴》等一大批与政策和政策研究密切相关的著述,而且还为后世留下诸如未出茅庐而知三分天下的诸葛亮和对唐太宗敢言直谏的魏征等古人在政策分析和政策评估方面的成功佳话。然而,作为一门学科的政策科学则是于第二次世界大战后首先在以美国为代表的西方世界兴起的。
第二次世界大战后,在西方世界,一方面,生产、科技、贸易等诸领域的社会活动出现了前所未有的规模,开创了社会化大生产的崭新局面,其规模庞大、结构复杂、功能综合、影响广泛等时代特征极为明显;另一方面,专业化所要求的社会分工日益细化,使具体领域的社会科学研究在走向深入的同时,其研究范围也变得日愈狭窄。社会活动规模日益庞大和社会分工日益细化之间客观存在的矛盾,使当代社会科学解决复杂现实问题的能力日显不足。与此同时,因经济、科技和社会的高度协同以及自然、科技和社会各领域的相互渗透与制约趋势而导致的现代社会组织和社会活动日益增强的相互依赖性,也要求社会科学在研究现实问题时有新的突破。再加之科学技术的最新进展,尤其是系统分析、运筹学等方法论学科的出现,更是从研科学的理论、方法和分析技术,有目的、有系统地进行科际整合并应用于实际的公共政策研究而形成了自己相对独立的理论和方法体系,进而为人类解决复杂多变的现实社会问题提供了一个全新的视角。
作为一个全新的应用性跨学科研究领域,政策科学在西方国家有公共政策、政策研究、政策分析、应用系统分析、社会工程(学)等不同的称呼,而最早将“政策”和“科学”这两个概念合成在一起、将公共政策作为一门科学加以研究的是当代著名的美国政治学家拉斯韦尔。1950年,拉斯韦尔在其与另一位美国知名学者卡普兰合著的《权力与社会:政治研究的框架》一书中首次正式使用了“政策科学”的概念,在他随后与拉纳合编的《政策科学:近来在范畴和方法上的发展》(1951)一书中,他专门撰文对政策科学的对象、性质和发展方向作出规定,从而为政策科学的发展奠定了基础,使政策科学以一种新的规范学科的姿态出现在现实世界的舞台上。该书被视为政策科学诞生的标志,拉斯韦尔本人也因此被誉为“现代政策科学的奠基人”。
作为一个相对独立的学科,政策科学在西方国家经历了一个逐渐形成和不断完善的发展过程。20世纪60年代末、70年代初,以色列学者德罗尔在其于美国著名的政策研究组织兰德公司担任高级顾问期间,撰写并相继推出了他的政策科学“三部曲”---《公共政策制定的再考察》(1968)、《政策科学构想》(1971)和《政策科学探索》(1971)。这些论著作为政策科学发展过程中的第二个里程碑,标志着政策科学已初步形成为一门以政策制定系统和政策过程为研究对象,以端正社会发展方向、改善公共决策系统和提高政策质量为目标的相对独立的学科。
然而,拉斯韦尔和德罗尔等公共政策学者所倡导的政策科学范式因其学科边界不甚明确、学科体系和研究方法缺乏特色而难以在科学共同体内达成共识,其所确立的学科目标过于宏伟而难以在短时期内有所突破,再加之其过于注重政策制定的研究,而忽视了对政策过程其他环节特别是政策执行和评估的研究等自身的局限性而在20世纪70年代以后的发展中遇到了困难。于是,政策科学便朝着新的方向发展并取得了一系列新的突破。例如,主要关注具体现实的政策问题、将政策科学研究领域视为一门应用性社会科学学科的政策分析范式迅速成长壮大,对政策过程的其他环节特别是政策执行与政策评估的研究得到了强化,公共政策研究的理论基础突破了诸如系统途径、过程途径和精英途径等传统的政治学途径而转向诸如公共选择理论等经济学途径政策思想,在不同的历史发展时期均涌现了不少政策研究的成果。但客观地讲,作为一门相对独立的学科,政策科学在中国则更多地属于“舶来品”,它之所以于20世纪80年代中期在中国兴起并得以快速发展,绝非偶然,从根本上源于人们对改革开放前公共政策实践的经验与教训、特别是政策失误所带来的不良后果的深刻反思,和对改革开放后现代化建设实践对政府公共决策科学化与民主化及政策执行规范化和高效化的迫切需求。
众所周知,中国自20世纪50年代中期开始在经济建设和政治发展过程中走了不少弯路,多次政治运动导致经济发展最终几近崩溃。从1958年脱离客观实际的盲目大跃进,到1966年发动的使中国社会发展遭受重创的“文化大革命”,当时的一个又一个公共政策上的重大失误在很大程度上与无视决策科学、缺乏科学民主的决策程序、仅凭政治领袖的个人意志决定中国命运的决策方式密切相关。党的十一届三中全会以后,我们党和政府在拨乱反正、总结建国以来公共政策实践经验和教训的过程中,经过对改革开放前一次又一次决策失误教训的深刻反思,逐渐明白了决策科学对于政府公共决策乃至国家的发展和民族的盛兴所具有的重要性,正如前全国人大常委会委员长万里所言:“我们没有决策科学,决策的科学性就无从检验,决策的失败难以受到及时有效的监督,现在到了非改不可的地步”。
如果说对改革开放以前我国公共政策实践教训的反思使我们更加清醒地认识到加强对公共政策制定过程的研究,以促进公共决策民主化和科学化进程,减少政府决策失误的重要性,那么改革开放后的现代化建设则迫切需要我们不仅要加强对公共政策制定问题的研究,而且还要加强对公共政策执行的研究,从决策和执行两个方面来完善公共政策运行机制,提高政府管理的效率。就公共政策的制定而言,改革开放和现代化建设标志着我国进入了一个新的历史发展时期,新出现的各种公共政策问题使得我国政府面临的决策环境空前复杂化,特别是伴随着我国加入WTO而置身于一个市场竞争日益激烈的环境和全球经济一体化的格局之中,中国政府所面临的诸如如何通过公共政策创新来适应世贸组织规则和国际贸易惯例的问题,以及因国内改革进程中出现的深层矛盾而产生的诸多亟待回答的公共政策问题,均呼唤着公共政策研究者从理论上去探讨、去应对和解答。而对于公共政策的执行来说,在改革开放以前实行计划经济体制时期,似乎并不存在太多的严重问题,那时由于权力的高度集中,加之利益表达机制的不政策科学在中国的兴起与发展与党和政府的高度重视是分不开的。早在1986年7月全国软科学工作座谈会上,时任国务院副总理的万里在其题为《决策民主化、科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告中就明确提出了“政策研究0这一重大课题,对决策科学化、民主化问题做了深入探讨。1990年,党的十三届六中全会《关于加强党同人民群众联系的决定》也指出要“建立和健全民主的、科学的决策和执行程序”;1991年,江泽民在党的十四大报告中又强调要“加速建立和健全民主的、科学的决策制度”;1994年党的十四届四中全会《关于加强党的建设的几个重大问题的决定》进一步指出:“要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机构,逐步完善民主科学决策制度”。1997年,江泽民在党的十五大报告中又强调,要“发展社会主义民主政治”，“实行依法治国”,要“健全民主制度”,要“把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制,推进决策科学化、民主化,提高决策水平和工作效率。”前不久召开的党的十六大再一次明确地将“改革和完善决策机制”和“深化行政管理体制改革”作为今后一个时期我国政治建设和政治体制改革的重要内容提了出来,并且就政策制定机制的完善和政策执行效率的提高提出了十分具体的要求。所有这些无疑为政策科学在中国的兴起和发展提供了良好的政治环境。正是在上述中国改革开放这一大的时代背景下,中国公共政策学科于20世纪80年代中期在引进西方政策科学研究成果的基础上应运而生,并在学界与政界的共同努力下,经过引进、吸收,消化、应用,挖掘、总结,探索、创新等阶段的发展,目前已成为中国公共管理学科乃至整个中国社会科学研究领域一个极为重要且富有活力的部分。
二、当代中国公共政策学科的发展现状
回眸中国公共政策学科十几年的发展历程,我们不难发现,中国公共政策学科从无到有、逐步完善,无论是对西方政策科学研究成果的引介还是对中国政策科学理论体系的探索,无论是对学科基础理论的建设还是对现实公共政策问题的研究,都取得了可喜的成绩,概括起来主要包括以下几个方面。
(一)理论框架基本确立
一门学科能否在科学之林和现实世界中获得其独立的地位,从根本上取决于它是否建构起自己完备的理论体系。作为一门在吸收和借鉴西方政策科学理论成果基础上发展起来的中国公共政策学科,尽管其完备的理论体系尚有待于进一步建构,但是,中国公共政策学的轮廓,为中国政策科学理论体系的建构和完善奠定了必要的基础。
(二)科学研究成绩斐然
尽管中国的公共政策学科起步较晚,但是其发展的速度相对较快并且呈现出良好的发展势头。自政策科学在中国兴起以来,不仅全国政策科学研究会等各级公共政策研究的学术社团几乎每年都举办了一些专题研讨会,组织相关人员围绕着中国政策科学的学科建设和改革开放与现代化建设中的重大政策问题进行专题研讨,而且一些高等院校和科研院所也先后组建了诸如“公共政策研究中心”一类的研究机构,积极开展公共政策方面的课题研究。目前,中国公共政策学界与国外同行的学术交流也日趋活跃。迄今为止,中国公共政策学界除了在译介国外政策科学研究成果方面取得了大批成果之外,许多公共政策研究者还从自己的学术背景出发,通过对中国公共政策的理论与实践问题进行颇有成效的研究,发表了大量的专业学术论文,出版了一系列公共政策方面的教材与专著,其中有不少论著具有相当高的学术质量和较大的社会影响。此外,最近几年还出现了一些跟踪研究当代中国公共政策实践问题的专题政策研究报告,如中国社会科学公共政策研究中心与香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心合编的中国公共政策年度分析报告《中国公共政策分析》(2001年卷和2002年卷),以及国务院发展研究中心一年一度编辑出版的关于中国宏观经济分析与预测的年度政策研究报告等。凡此等等均为中国公共政策学科的进一步发展奠定了必要的知识理论基础。
(三)教学体系初步形成
中国公共政策学科经过十几年探索和发展已初步形成了相对独立的教学体系。目前,在我国,不仅许多党校和行政学院等干部培训机构开设了政策科学课程,而且绝大部分普通高校的行政管理(公共管理)及其相关专业院系中都开设了公共政策及其相关的课程,诸如北京大学、清华大学、武汉大学、中国人民大学、中山大学、厦门大学、南京大学等重点大学均在行政管理及其相关专业的硕士学位点和博士学位点中设置了公共政策方面的研究方向,在新近启动的中国MPA(公共管理硕士)专业学位培养项目中,公共政策也被列为核心课程之一。据悉,北京大学、福州大学等高等学校还在有关学院中专门成立了公共政策(学)系。尤其值得注意的是,在公共政策学界的强烈呼吁和政界有关方面的大力支持下,国家教育部在其于2002年3月1日发布的教高函(2002)5号《教育部关于公布2001年度经教育部备案或批准的高等学校本科专业名单的通知》中,已正革开放的重大转折时期。十几年来,在中国公共政策研究领域,有相当一批公共政策理论工作者和实践工作者以极大的热情投入到公共政策理论与实践问题的研究之中,对公共政策制定的科学化和民主化以及公共政策执行的法制化和高效化等一系列问题作了广泛而有价值的探讨,不少学者还先后参与了党和政府有关政策的制定或咨询工作,提供了一些重要的建议和意见,其中许多有价值的见解在推动政府决策体制的健全和政策运行机制的完善过程中起到了积极作用,并被国家有关改革的规划和组织实施部门采纳,为政府公共政策质量和政策执行效率的提高,进而为改革开放和现代化建设事业做出了积极的贡献。可以说,在我国改革开放和现代化建设过程中,从国民经济和社会发展的每一个五年计划的制定到农村改革、企业改制、政府重塑、社会转型等领域的各项具体政策的出台,几乎每一项公共政策都无不在一定程度上吸收了公共政策学科的研究成果,凝聚了公共政策学者的智慧和心血。不难发现,伴随着中国改革开放和现代化建设事业的进一步发展,中国公共政策学科正日益显现出其独特的重要实践价值。
(五)学术环境大为改善
任何一个学科的发展都离不开良好的学术环境,公共政策学科的发展当然也不例外。伴随着中国公共政策学科在经济与社会发展,特别是政府决策科学化、民主化、法治化进程中作用的日益显现,中国的公共政策研究也越来越多地得到了政府及社会各界的广泛关注,自20世纪90年代以来,国家社会科学基金除了在经济学和社会学等学科立项的研究课题中部分地涉及具体公共政策的内容之外,在政治学科中几乎每年都有对公共政策研究课题的专项资助?。而且,在全国人大常委会副委员长、国家自然科学基金委员会管理科学部主任成思危教授的直接关怀和支持下,国家自然科学基金近年来也开始在管理科学部下设公共管理与公共政策学科,对公共政策方面的研究项目给予资助。据悉,近几年来,每年都有公共政策方面的研究课题被批准立项,而且项目的资助强度呈逐年递增的趋势。此外,不少媒体也相继为公共政策学科的研究者提供了学术论坛,例如,国务院发展研究中心主办的《管理世界》、国家科技部主办的《中国软科学》、中国行政管理学会主办的《中国行政管理》,以及中国社会科学院政治学研究所主办的《政治学研究》等多家重要学术刊物,或是开辟专栏或是在相关的栏目中发表了一系列有关公共政策理论与实践方面的学术论文,为公共政策学科的研究成果提供了交流的(一)基本范畴有待澄清
基本范畴是一门学科存在的基础。尽管中国政策科学在产生、发展过程中,对学科的基本范畴作了一些探讨,但是仍然在很大程度上存在着概念不明、范畴不清的问题。仅就作为政策科学直接研究对象的“公共政策”这一核心概念来说,就存在着多种不同的解释。有人认为,“公共政策是主体的一种行为或行动”,也有人视“公共政策”为“主体与主体或主体与其周围环境之间的一种关系”,更有人把“公共政策”视为“主体的一种活动过程”,还有人将“公共政策”解释为“前述公共政策定义中的两者或两者以上综合体”。即便是在为更多的人们所接受的“政策规范说”中,人们对政策概念的理解也存在着一定的差异。尽管对于像政策科学这样一门尚处在发展过程中的新兴学科来说,在某些概念上存在不同的理解也是很正常的事情,但是由于“公共政策”是公共政策学科的核心概念,“因此,我们就需要一个更为精确的关于公共政策的定义或概念,以便彼此间进行更好地交流”。
(二)理论体系有待完善
虽然中国公共政策学科经过十几年的探索和发展基本上确立了其理论框架,但其内容体系尚很不完善。众所周知,中国公共政策学科现有的理论框架基本上是借鉴和吸收国外政策科学和相关学科理论框架和基本理论的基础上形成的,尽管作为一个跨学科的研究领域,公共政策学科应该借鉴和吸收相关学科的先进成果,但问题是中国公共政策学科如何通过对相关学科的先进成果进行科际整合,使自己的理论体系既能够对相关学科的先进成果兼容并蓄,又不致于丧失自我,这是中国公共政策学科完善其理论体系所必须处理好的核心问题。此外,由于在公共政策领域事实上并不存在适用于任何情境的普遍理论,所以对西方公共政策理论的介绍、移植不能替代对中国公共政策理论的建构,除非西方公共政策理论在建构时就考虑到其他民族国家的特殊情境,否则不能证明其普遍的有效性。中国公共政策学科发展最核心的、最本质的东西就是要努力建构中国自己的公共政策理论,否则,中国公共政策学科便会因其理论既不能解释中国的公共政策现实也无力指导中国的公共政策实践而永远难以成为一门独立的知识领域。而这方面正是中国公共政策学科所缺乏的。
(三)研究内容有待充实
从内容上来说,公共政策研究既应当包括对公共政策的一般性理论问题进行的程序性政策研究和对公共政策实践中的具体问题进行的实质性政策研究,也应当包括对本国公共在不同国家公共政策理论与实践之间从历史的角度、运用系统分析的方法深入进行的比较研究。然而,政策哲学研究的缺乏使我们的一些学术立论的基本前提显得十分脆弱;而比较研究的薄弱则使我们既无法发现中国公共政策学科自身的不足,又难以赶上国际公共政策学科的发展步伐。如果中国公共政策学科沿着这样的研究框架发展下去,那么不仅其研究的对象会越来越小,范围会越来越窄,对公共政策的分析会越来越缺乏力度,而且它还会因不能全面、系统、深入地解析中国的公共政策实践而难以建立起中国公共政策的理论体系和学科体系。
(四)研究方法有待改进
科学研究需要有科学的方法,否则就很难探索出真理。一门学科的发展和繁荣与其研究方法息息相关,从学科发展的角度来看,研究方法是否合理或完善直接影响到该门学科的成熟。长期以来,在我国公共政策研究领域比较普遍地存在着重规范分析、轻实证研究,重定性分析、轻定量研究的不良倾向,特别是缺乏对公共政策研究所必要的跨学科研究、比较研究和系统分析、统计分析和历史分析等方法的运用,许多公共政策研究者不太注意对研究方法科学性的追求,尤其是忽视对公共政策问题分析论证的逻辑性和科学性,而常常热衷于缺乏科学分析的说教,进而严重影响了其研究结论的可信度和研究成果的质量,致使公共政策学科应有的地位得不到重视。实际上,研究方法的落后在很大程度上已成为制约中国公共政策学科进一步发展的十分重要的因素。
(五)研究水平有待提高
这一点与前述的研究方法落后密切相关。如前所述,中国本无政策科学,现有的公共政策学科体系基本上是移植西方政策科学而成的;而在此期间,中国学者虽然结合着中国的公共政策实际对西方政策科学理论进行了一定程度的整合,但从总体上来看,中国公共政策学科在思维逻辑和理论框架上还没有完全跳出西方公共政策学科的巢穴,其研究的学术水准还有待提高。就已有的研究成果来看,内容重复、体系雷同的“教材型”、“描述型”、“介绍型”的著述居多,有分量的专题研究论著、较为深刻的评析专著和文章则为数有限。有的论著或多或少地还存在着“食洋不化”,甚至“照抄照搬”的现象。特别是由于研究方法的欠缺和理论基础的薄弱,中国政策科学在许多问题上,尚处于“有观点无理论”的状态,有些研究仅限于对现行政策进行论证、解释和宣传,根本谈不上理论创新,还有些研究还在相当程度上存在着观点武断、缺乏周密论证伴随着现代化建设的步伐、适应中国社会发展的需要而兴起和发展的中国公共政策学科已经走过了十几个年头,在这发展迅速的十几年中,中国公共政策学科既在开展理论研究、促进学科发展、为党和政府决策提供咨询和智力支持等方面取得了显著的成果,也在学科基础、研究方法、课程设置、研究体制、成果转化等诸方面有待于进一步完善。展望未来,我们应在清醒地认识到,中国公共政策学科面临着机遇与挑战并存的客观现实,并正确地处理好公共政策的理论研究与现实研究、国际化与本土化以及继承与创新之间关系的基础上,着重从以下几个方面推进中国公共政策学科的进一步发展和繁荣。
(一)加强理论研究,夯实学科基础
任何一门成熟的学科都必须有坚实的理论基础,鉴于中国公共政策学科尚处在初创和发展过程中,其理论基础相对来说还较为薄弱,为此应着重从以下诸方面加强理论研究、夯实学科基础。
1.厘清基本概念。众所周知,对于任何一个学科而言,其基本概念都是构成该学科大厦的基石。然而,目前在公共政策研究领域尚有许多重要概念有待于进一步澄清,就像我们在前面所提到的那样,即便是作为公共政策学科最为核心的概念---“公共政策”,也常常被人们很随意地使用,以致于造成了诸多令人费解的问题,例如,倘若将“公共政策”界定为政策主体的一种“行为或行动”或“活动过程”,那么就会给“政策制定”和“政策执行”等概念带来理解上混乱。因为公共政策作为政府或社会公共权威在一定的历史时期,为达到一定的目标,经过一定的合法程序而制定的行动方案和行为依据,其本质上是一种直接或间接地对社会资源和利益进行权威性分配的方案,而不是诸如行为、过程等别的什么东西。尽管其内容的确定和目标的实现均要通过一定的行为和经历一定的过程,但它毕竟既不同于确定其内容的政策制定行为或由政策制定活动构成的政策制定过程,也不同于实现其目标的政策执行行为或由政策执行活动构成的政策执行过程。如果不澄清这一点,我们就无法讨论作为公共政策学科主要研究内容的公共政策的制定和执行问题。
2.探讨政策哲学。与任何一门学科在其成长过程中都会有不少哲学问题需要解决,都会有许多科学命题的意义需要从哲学层面上加以诠释一样,政策科学在自己的发展过程中也遇有大量的哲学问题,而且与其他传统学科所涉及的哲学问题不同,公共政策学科的哲学是一种综合的政策哲学,因为政策科学是在多学科的基础上构建起来的,这价值论和认识论引发出来的哲学问题,而且还包括许多其核心围绕着“行动哲学”而展开的哲学问题,正如德罗尔所认为那样,探讨和建立这种属于应用哲学范畴的政策哲学,是政策科学得以完善和发展的重要工作,对于尚处在建立和完善过程中且理论基础还不够坚实的中国政策科学来说尤其如此。
3.总结实践经验。科学的理论在很大程度上源于对已有实践经验的总结、概括,当行之有效的实践经验经过抽象、提炼而升华为具有普遍意义的科学规范时,它便获得了理论的形态。众所周知,中国人民在中国共产党的领导下,之所以在艰苦卓绝的困境中崛起并建立了建设社会主义新中国的累累功勋,从根本上离不开党和国家政策和策略的正确。特别是改革开放以来,正是由于党和政府科学地制定并有效地执行了一系列正确的方针政策,我国的社会主义现代化建设事业才在如此短暂的时间内取得了举世瞩目的伟大成就。中国共产党及其领导的人民政府在长期的政策实践中,不仅在公共政策的制定方面而且在公共政策的执行的方面都积累了十分丰富的实践经验,这些政策实践经验无疑可以为中国公共政策的理论研究提供必要的素材,它们是建立和完善中国公共政策学科理论体系不可或缺的宝贵财富。
4.吸收前人成果。任何科学研究都不能从零开始,中国公共政策学科的理论建设也应该从前人已有的成果中充分地吸取营养。具体来说,其一,要深入发掘中国优秀传统文化遗产中的政策思想并通过整理和研究提炼出一些带有中国政治和文化传统特色的政策理论及政策方法;其二,要系统地研究马克思主义、毛泽东思想以及邓小平理论中的政策思想,完整准确地把握其精神实质,并通过理论创新发展出具有时代特征的政策科学理论;其三,要大胆地借鉴西方政策科学中对我国公共政策学科的理论建设有用的优秀成果,并通过对其进行本土化的转化,提炼出中国政策科学的基本理论、基本范畴、基本观点,进而为完善中国公共政策学科的理论体系奠定基础;其四,要充分吸取相关学科的知识和研究成果,使作为跨学科研究领域的中国公共政策学科内容更为充实、基础更为坚实。
(二)强化“问题”意识,关注政策现实
公共政策学科的发展固然离不开公共政策理论的指引,但是,公共政策学科的发展更离不开火热的政策现实。首先,理论的形成不可能是凭空思考的产物,任何一种有价值的理论都是研究者对其所处现实生活的深切关注并积极思考的结果。公共政策现实为公共政策学科的理论发展提供了同任何一门学科在现实生活中的地位最终取决于其在多大程度上能够解决现实问题一样,中国公共政策学科最终的发展和繁荣从根本上也取决于它在多大程度上介入和参与了中国改革开放和现代化建设的进程并做出有价值的贡献。目前,我国正处在全球经济一体化背景下的社会转型期,不仅全球经济一体化的复杂态势向中国公共政策研究提出了诸如中国加入WTO之后的政策创新等一系列新的课题,而且处在社会转型期的中国公共政策实践本身也有许多问题亟待研究和解决。例如,政策制定过程中在很大范围内依然存在着诸如权力过分集中、民主参与有限等问题;而且,改革开放以来,伴随着利益多元化格局的形成和中央向地方的分权和放权,政策执行过程中的问题也越来越多。此外,政策反馈和监督机制还不够健全,尤其缺乏有效的政策评估机制和责任机制。这些问题的存在不仅对我国的经济建设和社会发展产生了很大的危害,而且也给国家和人民带来了不少损失。因此,无论是从公共政策学科的理论创新来看,还是从现实公共政策问题的解决观之,中国的政策科学绝不能、也不可能游离于中国的现实政策生活之外,中国公共政策研究者必须强化“问题”意识,积极地面对中国公共政策实践中的真实问题,用政策科学的眼光,研究社会转型期经济社会发展中的政策问题,尤其是要加强对加入WTO之后政策创新问题的研究,努力实现理论上有价值的创新,进而为党和政府的决策提供理论依据和对策建议。
(三)改进研究方法,提高研究质量
方法论的成熟是一门学科成熟的重要标志之一。关于公共政策学科的方法论,既包括构建公共政策学科理论体系的方法论,也包括公共政策研究的方法论。当前,中国公共政策学科的发展在方法论建设上除了要在构建学科理论体系的方法论层面上正确运用逻辑与历史相统一和从抽象上升到具体等方法并处理好行为研究、价值研究与规范研究,历史主义、现实主义与未来主义,学术性、政治性与实践性,理性分析、非理性分析与超理性分析以及继承与创新和国际化与本土化等各种关系之外,尤其要注意改进公共政策研究的方法论。长期以来,我国的公共政策研究之所以没有得到应有的重视,我国的公共政策学科之所以理论基础不够坚实,别的因素暂且不论,但因研究方法缺乏科学性而导致的研究成果质量不高不能不说是一个重要的原因。如同任何领域的科学研究一样,公共政策研究也必须遵循科学的方法论,否则就很难得出令人信服的科学结论。无怪乎美国政策科学家安德森说:“进行的,所以任何公共政策问题的产生都可以从作为理性逐利人的公共政策主体的行为以及约束其行为的制度上找到问题产生的根源,公共政策问题的探讨至少应该在资源稀缺性和理性逐利人这两个假设前提下,以利益分析为基础,分别从行为分析和制度分析这两种具体的分析方法进行。当然,在公共政策研究中,尽管每个研究者“常常显示出他们偏向于这一种或那一种理论方法,但是实际上很难说哪一种理论方法-最好.或是能使人满意。每一方法注重的都是,,某些方面,因而在某一目的或在某些情况下可能较为有效。总之,人们不应过分死板或过分教条地把自己限定在某一模式或理论方法上。折衷和灵活是有效的原则所必需的,它要求把那些理论当作有机的概念,能对特定的公共政策,,作出令人满意的分析和解释。“研究方法应当是实用而灵活的,由令人满意地描述和解释所研究的课题加以确定”。其实,由于公共“政策的过程和结果都受到许多因素的影响,各个因素的作用因而不能单独析离出来”。所以,从根本上说,公共政策研究应将各种研究方法综合运用。正如美国学者罗赛蒂在讨论美国对外政策时指出的:“每种研究方法或趋向对理解美国对外政策都有某种重要性。但每种方法都不能单独对美国对外政策提供全面的理解;,,研究方法的互补与综合则是获得知识与理解的广度和深度的关键”。
(四)优化课程设置,培养专业人才
一门学科的发展离不开专门人才的培养,而优化的课程设置是培养高质量专业人才的基本前提条件。目前,尽管公共政策学科在我国兴起的时间不长,但是改革开放和现代化建设以及公共政策学科本身的发展对公共政策方面人才的日益需求,使得建立中国的公共政策专业教育体系、完善中国公共政策学科的课程设置成为迫切的呼声。特别是在公共政策作为一门学科已经进入到我国高等学校各个层次的学历教育之中的今天,公共政策学科课程设置的优化任务就显得尤为紧迫。在这方面,美国的经验值得我们借鉴。公共政策学科最早诞生于美国并迅速走过了一条学科化)组织化)产业化的道路,在这个过程中,美国公共政策学科的教育体系日见成熟,形成一套行之有效的课程体系。就美国公共政策专业硕士研究生(MasterofPublicPolicy,简称MPP)层次的教育而言,其在课程设计的指导思想上不仅十分重视博专结合的知识结构和定量分析技术,而且还非常强调公共价值观的培养和理论与实践的结合。例如,被誉为美国未来政府领导人才摇篮的哈佛大学肯尼迪政府学院,其公共政策学科的硕士研究生(MPP)课程题为一个现实的委托机构进行政策分析,提出建议并最终形成一个40页的书面报告。当然,对于美国公共政策学科教育体系中的课程设置,我们不能全盘照搬,因为中美两国在社会制度、历史背景、文化传统等方面毕竟存在着一定的差异,所以我们应该在充分借鉴其成功经验的基础上,紧密结合中国公共管理的实践,设置和优化符合中国国情的公共政策学科课程体系,以培养出更多适合中国现代化建设需要的高质量公共政策专业人才。
(五)完善组织机构,增强智囊功能
与一般的纯理论研究的学科不同,对于公共政策学科来说,其组织化程度的高低有着十分特殊的意义,因为政策科学所研究的对象决定了它本身就是理论与实践有机结合的整体,政策科学的组织化本身也就是其学科化发展的必然趋势和组织保证。在西方发达国家,政策科学的发展走过了一条学科化)组织化)产业化的道路,其政策研究组织日趋成熟,对西方公共政策学科的发展和完善起到了重要的促进作用,从某种意义上看,公共政策学科在西方正是伴随着政策研究组织的不断发展而逐渐繁荣起来的。在我国,各种政策研究组织林林总总,特别是改革开放后,伴随着政府决策环境的日益复杂化以及决策民主化、科学化进程的不断加快,各种政策研究组织如雨后春笋般地建立了起来。不可否认,改革开放以来,这些政策研究组织,特别是像国务院发展研究中这类聚集了大量智力资源的综合性政策研究组织,在我国的改革开放和现代化建设过程中为党和政府的决策发挥极为重要的智囊作用,诸如《中共中央关于经济体制改革的决定》、《国务院机构改革的方案》以及《关于国民经济和社会发展的第十个五年计划》等党和政府的许多重大方针政策都充分吸收了各类政策研究组织的研究成果。但与此同时,我们也不能不看到,与现代政策研究组织的要求相比,特别是相对于我国现代化建设的快速发展而言,目前中国的政策研究组织无论是在结构上还是在功能上都有待于进一步改进和完善。所谓现代政策研究组织,它是一种以帮助服务对象提高其政策制定的水平、改进其政策质量和政策运行机制为最终目标的“思想库”和“智囊团”,它具有人员构成的合理性、研究体制的矩阵性、组织气氛的求是性、研究手段的先进性、用人机制的灵活性、内外交流的广泛性、研究成果的准确性等基本特点,而我国现有的政策研究组织在机构和人员数量上并不算少,不仅各级党委和政府几乎都设有政策研究室和发展研究中心等行政性政策研究机构,而且在部分高等认可,进而使其作为“思想库”的智囊功能得以最大限度地发挥。
(六)健全“投入”机制,促进成果转化
公共政策学科能否得到应有的重视和支持,关键在于其研究成果能否及时、有效地转化为社会效益,而要使公共政策学科的研究成果转化为社会效益,就必须健全“投入”机制。这里的所谓“投入”机制,简言之,就是指公共政策学科的研究成果向政府中枢决策系统和政策运行系统的“投入”机制,它包括政策研究成果对政府公共政策制定的作用机制以及对公共政策运行过程中相关要素的作用机制。然而,在过去很长一个时期,由于我们的政策制定系统在一定程度上缺乏科学民主的决策观念和制度保障,而且在我国的公共政策研究领域乃至许多社会科学研究领域中均相当程度地存在着理论研究与政策实践的脱节,再加之“政策科学部分地是同决策过程本身的那些更为敏感的问题打交道”,所以政策研究成果对政府中枢决策系统的“投入”机制作用不甚明显。但是,随着社会发展带来的公共政策制定环境的复杂化程度日愈增强,政府公共政策的制定仅靠政府决策中枢系统中少数所谓精英人物的所谓“聪明才智”尚不能满足经济建设和社会发展的需要,因此,如同德罗尔所言:“与一些改革方法密切相关但值得专门给予重视的是,需要改进政策科学知识对实际政策制定的输入”，“政策科学对政府中枢决策系统的输入是一项极其困难而又必不可少的工作”。在我国,目前尤其要进一步健全和完善民主、科学的决策程序和制度,在公共政策学科与政府中枢决策系统之间逐渐形成一种使知识与权力能够相得益彰的良好沟通机制,从制度上为公共政策研究成果“投入”机制的有效运作提供保障。当然,从公共政策学科这方面来说,改进政策研究成果的表达方法和沟通技巧,以及通过培养精通政策科学的高素质专业人员来充实政府中枢决策系统的关键性职位等,也是改进政策“投入”机制、解决政策“投入”问题的有效途径。其实,健全政策“投入”机制不仅是公共政策学科的研究成果转化为社会效益的重要手段,而且也是整个社会科学转化为现实社会生产力的有效途径,因为社会科学各学科尤其是政治学、经济学和社会学等要转化为现实的社会生产力,实现其价值,在很大程度上依赖其研究成果能否政策化及政策化的程度,通常,许多社会科学研究成果服务于社会实践的功能都须通过公共政策这一中介方可实现。
综上所述,中国公共政策学科经过十几年的发展,尽管尚存在着一些有待于进一步完善
篇二：中国公共政策的展望
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn政府运用公共政策引导企业R&D投入的效果：研究综述与未来展望
作者：张兴亮
来源：《商业会计》2016年第08期
摘要：政府运用公共政策对企业R&D投入的引导，是驱动企业创新，实现产业转型升级的重要举措。本文从影响企业R&D投入的因素、财政补贴政策的效果以及税收优惠政策的效果等三个方面，对政府利用公共政策引导企业R&D投入的效果的相关研究文献进行了梳理，最后对未来的研究进行了展望。研究结果对于掌握目前R&D公共政策的效果有实际意义，对于未来开展相关研究也有启示作用。
关键词：公共政策R&D研究综述
未来展望
目前我国经济已进入新常态，经济增长的驱动因素从过去的要素驱动和投资驱动转变为创新驱动。通过创新，特别是企业科技创新，实现产业转型升级是目前国家的发展战略之目一。企业科技创新包括技术引进和自主创新，而自主创新，主要表现为企业的研究与开发（ResearchandDevelopment，以下简称R&D）投入，是实现企业可持续发展的关键。
但R&D具有公共产品的属性，会产生某一企业的R&D成果在没有市场交易的条件下被其他企业无偿获得的外部性。而且R&D活动同时具有很大的不确定性，万一研发失败，只有研发企业独自承担损失。R&D活动的外部性和不确定性会引起市场失灵，导致企业R&D投入不足。我国政府采用给予企业R&D活动财政补贴或税收优惠政策来引导企业扩大R&D投入，税收优惠政策包括允许企业的R&D活动支出从应纳税所得额中加计扣除（国税发[2008]116号），经认定的高新技术企业适用15%的所得税率（国科发火[2008]172号），以及部分营业税和增值税方面的优惠（财税字[1999]273号）等。这些公共政策引导企业R&D投入的效果如何，是目前文献研究的热点问题之一。本文从影响企业R&D投入的因素、财政补贴政策的效果以及税收优惠政策的效果等几个方面对这些文献进行梳理，并提出未来研究展望，为政府引导企业R&D投入提供有益启示。
一、影响企业R&D投入的因素
影响企业R&D投入的因素也可能会影响公共政策对企业R&D投入的引导效果。故在此首先梳理研究影响企业R&D投入因素的相关文献。
（一）企业规模
企业特征会对其R&D投入产生显著影响。现有研究发现企业规模与企业R&D投入之间存在一定关系，这些关系大致可以分为以下几种。一是正相关关系。企业规模越大，可能会有